SERGIO LÓPEZ AYLLÓN
La reforma en telecomunicaciones merece celebrarse. Sus propósitos son inobjetables: ampliación de libertades, acceso universal a tecnologías de información y comunicación, mayor competencia en el sector. El problema reside en que para lograr estos objetivos —por razones comprensibles— el legislador dio un salto mortal en el diseño institucional sobre cuyas consecuencias conviene reflexionar.
Desde hace varias décadas la arquitectura constitucional admitió la figura de los órganos con autonomía constitucional. Estas instituciones se ubican fuera de la división de poderes tradicional (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) pero participan en la dirección política del Estado. Así nacieron el IFE, Banxico, la CNDH y el INEGI. Estas entidades tienen igual rango que los demás poderes y no están subordinados a ellos. Hay dos grandes razones que justifican su creación. La primera es la necesidad de desarrollar funciones nuevas. La segunda responde a cuestiones coyunturales determinadas por condiciones particulares de la acción política. En particular en el caso mexicano se trata de la desconfianza o descrédito del Ejecutivo. En los meses recientes hemos visto una auténtica “explosión” de estas autonomías. La reforma de telecomunicaciones añadió el nuevo organismo encargado de la radiodifusión, el Ifetel, y la Cofeco. ¡10 órganos con autonomía constitucional, y el número puede crecer con las reformas que vienen! Resulta indispensable considerar si este es un escenario deseable para el Estado mexicano.
El punto a destacar es que por primera vez se otorga autonomía constitucional a dos órganos con funciones estrictamente administrativas que inciden directamente en la esfera de los particulares. Si la reforma prospera ya no habrá una administración pública federal, sino un conjunto de administraciones, cada una con su ámbito de acción. El Ejecutivo pierde su capacidad para diseñar e implementar las políticas públicas en esos sectores, así como su facultad para proveer en la esfera administrativa el exacto cumplimiento de las leyes y para diseñar e implementar las políticas públicas en la materia.
Los legisladores argumentarán que ésta era justamente la intención. Dejar a estos órganos fuera del ámbito de influencia del presidente. Sea. Sin embargo, reconozcamos que la autonomía no es valor absoluto y que se justifica por la función que desarrolla el órgano al que se le otorga.
Convendría entonces abundar en las razones que la justifican funcionalmente y, en su caso, establecer los contrapesos necesarios. Esta decisión tiene implicaciones profundas en el diseño institucional mexicano y por ello genera áreas de incertidumbre jurídica que requieren de especial cuidado cuando se expida la legislación secundaria, pues enfrentamos una cirugía mayor de la administración.
El asunto es aún más complejo si se considera que tanto el Ifetel como la Cofeco son agencias especializadas con facultades resolutorias. Para revisar sus actos, la reforma constitucional propone la creación de tribunales especializados del Poder Judicial. La racionalidad implícita es que la especialización genera una justicia mejor y más expedita. Lamentablemente la evidencia muestra que este no siempre es el resultado.
Existe una serie de razones por las cuales los tribunales especializados tienden a modificar sustantivamente la decisión del órgano administrativo en lugar de limitarse a un control de legalidad. Esto genera una distorsión importante, pues las decisiones de fondo se desplazan hacia los tribunales, que no tienen el diseño institucional ni el conocimiento experto de los órganos especializados. Esta situación puede ser corregida mediante un criterio de revisión adecuado pero, de nuevo, se requiere una legislación secundaria cuidadosa y técnicamente bien diseñada.
Ojalá estas cuestiones “técnicas” no queden fuera del debate político. De lo contrario existe el peligro de que las altas expectativas se vean frustradas en el futuro inmediato.
*El Universal 04-04-13
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