AMARTYA SEN
Desde la década de aquel lamento injustificado Europa ha orquestado grandes momentos en su desarrollo: el surgimiento de la Unión Europea, sin ir más lejos, la reunificación de Alemania, la extensión de la democracia a Europa oriental, la consolidación y la mejora de los servicios nacionales de salud y el Estado de bienestar, así como la codificación de algunos derechos humanos. Todo acompañado de una creciente economía europea que logró reconstruir y ampliar enormemente la base industrial y la infraestructura devastadas durante la Segunda Guerra Mundial.
Sin embargo, también es cierto que existe un contraste histórico a largo plazo que podría referir al comentario de Sartre. Durante los siglos anteriores a la Segunda Guerra Mundial mucha de la historia global se hizo en Europa. Esto generaba una mezcla de gran admiración y miedo en el resto del mundo. Pero la situación cambió rápidamente en la segunda mitad del siglo XX. Recuerdo que al llegar a Cambridge como estudiante de la India en los años cincuenta, pregunté si había conferencias de la historia económica de Asia, África y América Latina. Me respondieron que en efecto se daban conferencias sobre el tema y que se basaban en un ensayo titulado “La expansión de Europa”. Esa visión del mundo no europeo parece un poco arcaica en estos tiempos, y no sólo porque los grandes imperios europeos han terminado, sino también porque el balance de poder político y económico ha cambiado radicalmente en el mundo. Europa ya no es el centro del universo.
El reacomodo no es una gran sorpresa. La jerarquía de las regiones del mundo cambia de manera constante. Lo realmente llamativo es el desorden en el que ha vivido Europa en la última década, en especial estos últimos años. Ahora hay un gran debate, y con razón, sobre cuál es la mejor forma para que Europa solucione su desorden financiero, penurias económicas y caos político. Qué hacer ahora es el tema que se discute hoy, pero qué no hacer es igual de importante para encontrar una solución. Las lecciones negativas son esenciales para que Europa aprenda de sus errores y el resto del mundo evite adversidades similares.
Empecemos por contestar una pregunta: ¿Qué fue lo que salió mal en Europa en los últimos años? Voy a dividir mi análisis en tres grandes temas: el desafío a la unidad europea, los requisitos de la democracia y las exigencias de una política económica sana. Los tres están relacionados entre sí, tanto analítica como empíricamente.
La unidad europea
La unificación de Europa es un viejo sueño, aunque no es tan antiguo como se piensa. No viene de la Antigüedad clásica. Alejandro Magno y otros griegos estaban menos interesados en tratar con anglos, godos, sajones y vikingos, que en relacionarse con los antiguos pueblos iraníes, bactrianos o hindúes, y Julio César y Marco Antonio se identificaban más fácilmente con los antiguos egipcios que con los europeos que se encontraban al norte de Roma.
Lo cierto es que Europa ha pasado por oleadas sucesivas de integración política y cultural, en gran medida por la poderosa expansión del cristianismo. Hacia el año de 1464, el rey Jorge de Podebrady, en Bohemia, ya hablaba sobre la unidad europea. La idea fue tomada por muchos personajes en los siglos venideros, y en el siglo XVIII George Washington escribió al marqués de La Fayette: “un día, con el modelo de los Estados Unidos de América, se crearán los Estados Unidos de Europa”.
Lo terrible es que se necesitó de dos guerras mundiales en el siglo XX y ríos de sangre europea para establecer firmemente la urgente necesidad de la unidad política de Europa. A principios de 1939, en vísperas de la Segunda Guerra Mundial, Auden escribió:
En la pesadilla de la oscuridad
todos los perros de Europa ladran,
y las naciones vivas esperan,
cada cual secuestrada en su odio.*
Los acontecimientos que tuvieron lugar más tarde confirmaron las peores expectativas del poeta. El terror que se vivió en las guerras mundiales aún aqueja a muchos europeos. En este contexto, es importante entender que el movimiento de unificación europea comenzó como una cruzada por la unidad política, no por la unidad financiera.
El movimiento federalista europeo nació para generar un frente político contra guerras catastróficas, lo cual quedó expresado en el Manifiesto de Ventotene en 1941 y en la Declaración de Milán de 1943. No había objeciones a la integración económica y tampoco a una unión financiera, pero la prioridad no eran la moneda y la banca. Se anhelaba buena voluntad y paz, junto con una integración política gradual. El hecho de que la unificación política esté rezagada respecto de la incorporación financiera resultó de un desarrollo posterior, y los problemas ocasionados por esta extraña secuencia no son irrelevantes para entender la actual crisis económica en Europa.
Hay un punto que es importante resaltar en este contexto histórico, porque a menudo se pierde. Los problemas de la zona del euro trascienden los simples contratiempos económicos causados por una unificación monetaria sin una previa unión política y fiscal. Las raíces se encuentran en roces sociales que nacen de las relaciones entre personas de diferentes países. Han surgido tensiones entre países con distinta fortuna dentro de la zona euro impulsadas por la ira y la frustración. Se ha rehabilitado una política extremista del tipo que Europa esperaba dejar atrás. Las divisiones internas en Europa son cosa común, pero la situación las ha exacerbado a tal grado que empiezan a notarse en la retórica política tanto en el norte como en el sur de Europa. El discurso público se llena de estereotipos de desprecio que varían de “griegos flojos” a “alemanes imperialistas”.
No es nada sorprendente que, dada la inflexibilidad de las restricciones de la zona euro sobre el ajuste de la tasa de cambio y de las políticas monetarias, muchos de los países europeos (Grecia, España, Portugal) sufran problemas de balanza de pagos y otros demonios económicos. El problema tiene dos cabezas: la crisis y el rescate. Aunque la segunda parece una solución, viene acompañada de recortes draconianos en los servicios públicos, lo que ha desgastado los ánimos en ambos lados de la brecha.
A menudo se invoca la “analogía” del sacrificio alemán durante la unificación de las dos Alemanias, la oriental y la occidental, pero es completamente engañosa. Para empezar, el sentido de unidad nacional que impulsó el sacrificio alemán no existe hoy en día entre las diferentes naciones europeas. También hay que hacer notar que la carga de ese notable ejercicio de unidad nacional recayó principalmente en la parte más rica de Alemania Occidental y no en las zonas más pobres, como ahora sucede en muchos de los países europeos afectados, empezando por Grecia y España.
Es importante mencionar que los costos de las políticas económicas fallidas van mucho más allá de las estadísticas de desempleo, los ingresos reales y la pobreza, sin tratar de restarles importancia. La gran visión de una Unión Europea está amenazada por lo que ocurre en el ámbito económico. Aquellos que abogaron por la “unidad de la moneda europea” como un “primer paso” hacia una Europa Unida en realidad han empujado a la mayor parte del continente en una dirección totalmente opuesta a las de la unidad. Por supuesto que no hay peligro de un retroceso a 1939, pero los “perros de Europa” de Auden, ladrando enconados desde sus reservas de resentimiento y desprecio, están haciendo un daño inmenso a la causa de cultivar la unidad y la amistad europeas.
Los requisitos de la democracia
Los fundadores de la unidad europea querían una “Europa democrática unida”. El continente que surgió de la Segunda Guerra Mundial aprendió lecciones amargas que no iba a olvidar. Una de estas lecciones consistió en aceptar la importancia de la democracia, de darle al individuo una voz y un voto. La democracia europea se basa en elecciones periódicas y está firmemente establecida en las constituciones de la mayoría de los países europeos. A la vez se consolidó un compromiso con el debate público antes de tomar decisiones políticas. Walter Bagehot definió la democracia como “gobierno por discusión”, siguiendo una línea de análisis político defendida por John Stuart Mill. Los líderes visionarios que buscan la unidad europea no han perdido de vista estas lecciones.
Dicho esto, poco de lo que se ha intentado para solucionar la crisis ha tenido buenos resultados. Muchas de las políticas que fueron escogidas por los dirigentes financieros y las potencias económicas de Europa eran cuestionables, por no decir equivocadas, pero incluso si las decisiones de los expertos financieros hubieran sido correctas y aplicadas a tiempo, aún estarían marcadas por una desatención fundamental al proceso democrático: la aniquilación de algo tan importante como los servicios públicos, que son pilares del Estado de bienestar europeo, no debería basarse de forma exclusiva en los juicios unilaterales de los bancos centrales y los expertos financieros (sin mencionar a las agencias de calificación que son muy propensas a equivocarse), sin un debate público y el consentimiento informado de los pueblos involucrados. Es cierto, claro está, que las instituciones financieras son vitales para el éxito y el fracaso de las economías, pero si el objetivo es mantener cierta legitimidad democrática y no caer en un régimen tecnocrático, las políticas deben ser sometidas a un proceso de debate público y persuasión con argumentos a favor, argumentos en contra y una doble revisión de dichos planteamientos.
La democracia fue uno de los fuertes compromisos que asumió Europa en la década de 1940, pero un segundo compromiso no menos importante fue con la seguridad social para evitar la intensa privación de la gente. Incluso, si cortar de tajo los fundamentos de justicia social europeos hubiera sido ineludible (de lo cual no estoy seguro), la acción tuvo que ir acompañada de argumentos para convencer a la gente, en lugar de dar el golpe por descontado. El desdén por el público difícilmente podría haber sido más transparente en muchas de las decisiones políticas europeas.
Aparte de la cuestión de legitimidad democrática, aquí hay un tema de pragmatismo político, es decir, la práctica del “arte de lo posible”, que es el fundamento de la política. Con las instituciones democráticas se puede negar la voz a la gente, pero no se le puede privar del voto en elecciones periódicas. Las personas excluidas del proceso de formulación de políticas no pueden silenciarse políticamente y, llegadas las elecciones, los gobiernos responsables de poner en práctica los dictados de las superpotencias financieras han sido desafiados y a veces eliminados. La desatención de los votantes al establecer políticas públicas dificulta mucho la creación de soluciones prácticas, porque se pierden de vista prioridades y compromisos aceptables.
La sensatez pública no sólo es crucial para la legitimidad democrática, también lo es para una epistemología pública que permita conciliar perspectivas divergentes a través de un razonamiento práctico eficaz. Sólo así se logra establecer qué exigencias particulares y protestas pueden ser acordadas con el diálogo, priorizando entre un cúmulo de demandas muy variadas. Es un proceso de “toma y daca” que muchos analistas políticos, desde Adam Smith y el marqués de Condorcet en el siglo XVIII a Frank Knight y James Buchanan en nuestro tiempo, nos han hecho apreciar mejor.
¿Son sólidas las políticas económicas de Europa?
Hay dos cuestiones que se deben atender de inmediato: la viabilidad del euro como moneda común europea y la política de austeridad, ya sea elegida o impuesta, a países europeos en dificultades financieras.
Respecto al tema del euro hay que observar que la mayoría de la atención tiende a concentrarse en la supervivencia a corto plazo del euro, a través de proporcionar liquidez a los países en problemas, por un medio u otro. Se están considerando muchas alternativas, como nuevos paquetes de rescate garantizados por los países económicamente más fuertes, o darle flotación a eurobonos garantizados, o la compra de bonos griegos, españoles y otros bonos de alto interés de los países con problemas por parte de Alemania (con rendimientos muy altos y bajo riesgo, siempre y cuando el euro sobreviva en su forma actual). Muchas de estas propuestas de “rescates” son dignas de consideración y pueden resultar útiles, pero ninguna de ellas atiende el problema de viabilidad a largo plazo, que deriva de la inflexibilidad en la tasa de cambio de un euro compartido. La debilidad del sistema queda expuesta cuando países con una productividad relativamente baja, como Grecia, España e Italia, tienen un rezago respecto a otros países de la zona euro en términos de competitividad en el comercio. Un país como Grecia descubre que tiene cada vez menos qué vender en el extranjero con la tasa de cambio fija del euro. La solución a la tasa termina por resolverse con un proceso brutal de disminución de salarios que, incluso en términos de moneda nacional, no tendría que ser necesario en otras circunstancias.
La competitividad de los países rezagados puede recuperarse a través de recortes salariales pronunciados y otras formas de reducir los ingresos, afectando radicalmente los niveles de vida. Esto trae mucho más sufrimiento y una resistencia social comprensible. También habría resistencia política a la otra “solución”, que consiste en un aumento de la migración, por ejemplo, de Grecia a Alemania. Un país con una moneda unificada y una política federal acordada (por ejemplo, los Estados Unidos de América) sobrevive a través de distintas prácticas (movimientos de población y transferencias significativas) que no están disponibles para una Europa políticamente desunida. Tarde o temprano el tema de la viabilidad del euro a largo plazo tendrá que abordarse, incluso si los planes de rescate son completamente exitosos en prevenir su desintegración en el corto plazo.
Otra pregunta: ¿Cuán efectiva es la táctica de austeridad para sacar a los países de sus problemas de los déficit excesivos y enormes deudas? Es difícil considerar la austeridad como una solución económica sólida y razonable para el malestar europeo. Incluso podría ser una mala manera de reducir los déficit públicos.
El paquete de política exigido por la dirección financiera de Europa es, a pesar de su retórica, una fórmula anticrecimiento. Sólo hay que ver que el PIB no ha hecho más que caer desde que se implementaron los rescates. Es tan grave la situación que el reporte de crecimiento cero en la zona del euro en el primer trimestre de 2012 fue ampliamente recibido como una “buena noticia”. Si se saca a Alemania de la ecuación, el resultado sería lúgubre para el resto de la zona. España, Portugal e Italia han caído en estos meses, y aunque Grecia logró atemperar su caída libre que llegó a un menos 6% en 2011, la economía griega ha perdido casi un cuarto de su producción desde 2008. Mientras las economías y las personas sufren, los déficit son bastante resistentes. El crecimiento económico negativo impide la recaudación de ingresos públicos y esto afecta directamente la capacidad del Estado para reducir el déficit.
La historia universal nos indica que la forma más eficaz de bajar los déficit es aguantar las recesiones y combinar la disminución del déficit con un crecimiento económico rápido. El enorme déficit después de la Segunda Guerra Mundial desapareció en gran medida con el rápido crecimiento económico en los años de la posguerra. Algo similar sucedió durante los ocho años del gobierno de Bill Clinton, quien empezó con un déficit significativo y finalizó con uno cercano a cero. La muy elogiada reducción del déficit sueco entre 1994 y 1998 se produjo en un periodo de crecimiento bastante rápido del PIB. La situación es muy diferente hoy en día para muchos países a los que se les está exigiendo acortar sus déficit con tasas de crecimiento negativas o en ceros y con una disciplina impuesta de austeridad montada en una recesión.
La crítica a la austeridad como una política económica contraproducente en una situación de recesión podría considerarse, y con razón, como una “crítica keynesiana”. Keynes sostuvo, convincentemente, que cortar el gasto público cuando una economía tiene capacidad productiva en desuso y un alto desempleo debido a una deficiencia de demanda efectiva puede tener el efecto de desacelerar la economía cada vez más, así como de aumentar el desempleo. Keynes merece mucho crédito por aclararles este sencillo punto a los políticos, y también por esbozar una teoría que explica el funcionamiento general de causales económicas entre diferentes actividades (destacando en particular el hecho de que el gasto de alguien es el ingreso de otra persona). Yo apoyo este argumento keynesiano y también los esfuerzos de Paul Krugman de desarrollar y propagar esta importante lección que cuestiona la política de austeridad masiva en Europa.
Dicho esto, también soy de la creencia que la política de austeridad es inadecuada por otras razones aparte de las establecidas por Keynes. La cuestión que va más allá de Keynes es para qué sirve el gasto público aparte de fortalecer la demanda efectiva sin importar su forma. Al fin de cuentas la resistencia europea a los cortes masivos en los servicios públicos y la austeridad indiscriminada no se basa sólo en razonamientos keynesianos. La resistencia se fundamenta también en la importancia estructural de los servicios públicos de Europa. Es un concepto de gran interés político y económico.
La justicia social
La meta es reducir en lugar de aumentar la injusticia. Los servicios públicos son apreciados por lo que realmente ofrecen a las personas, en especial a los más vulnerables, y esto es algo por lo que Europa ha luchado. Los cortes brutales en estos servicios socavan lo que fue un compromiso social en Europa al final de la Segunda Guerra Mundial. Un acuerdo que impulsó el nacimiento del Estado de bienestar y los servicios de salud nacional en un periodo de rápido cambio social en el continente. Fue y sigue siendo un gran ejemplo de responsabilidad pública para el resto del mundo, desde el este de Asia hasta América Latina.
Para comprender lo inadecuado de Keynes como guía para resolver la crisis económica europea, tenemos que preguntar: ¿Qué tipo de economista fue Keynes en términos de su visión de una buena sociedad? Keynes, famosamente y con gran precisión, decía que pagar a los obreros por cavar hoyos y luego llenarlos puede ser muy bueno, debido a que se aumenta la demanda efectiva para combatir una recesión o una depresión. Esto está bien a secas, pero Keynes tenía una idea difusa sobre qué compromisos sociales debería tener un Estado y para qué debería usarse el gasto público, además de para fortalecer la demanda del mercado a través de la intervención del Estado.
Keynes mostró poca preocupación por la desigualdad económica y fue muy reticente frente a los horrores de la pobreza y la privación. Tenía poco interés en los factores externos y el medio ambiente. Ignoró por completo el tema que su rival y adversario A. C. Pigou planteó en La economía de bienestar, el título de su libro más famoso.
Supuestamente de derecha, Pigou fue quien comenzó a medir la desigualdad económica, a analizar la naturaleza y causas de la pobreza. Escribió extensamente sobre los factores externos y la degradación ambiental, y destacó la necesidad de la intervención del Estado en la economía para corregir los errores de distribución del mercado.
Surge entonces la necesidad de analizar las políticas financieras actuales por razones económicas que van mucho más allá de las ideas de Keynes, sin descartarlas todas, claro está. Este escepticismo no pone en duda la incuestionable necesidad de reducir, en un calendario apropiado, la carga de la deuda pública. Pero la buena economía no debe cegarse con lo que hay que hacer sin tomar en cuenta lo que puede ser eficaz atendiendo el cómo y el cuándo.
Si a este desafío económico le añadimos las preocupaciones de mantener alguna forma de justicia social en el largo plazo y la más inmediata preocupación política por el debilitamiento del sentido de solidaridad europea, podemos ver qué desastrosas han sido las recientes políticas financieras europeas. Hay fuertes argumentos para cuestionar los recortes leoninos en los servicios públicos que no pueden ser ignorados. El compromiso con la justicia social no siempre debe ser primordial, pero es una preocupación seria que simplemente no puede ser desechada por los banqueros y los líderes financieros. Por supuesto que siempre hay una necesidad racional de escrutinio y examen sobre lo que un país puede o no puede pagar teniendo en cuenta todos los factores pertinentes, incluidos los cambios de edad en una población. Pero esto no es lo mismo que comprobar el punto de quiebra de un país manteniendo una administración económica y financiera ineficiente, con criterios vagos sobre tipos de cambio, demandas del mercado y competitividad económica.
El principio rector debe ser, más bien, lo que Adam Smith esclareció en La riqueza de las naciones al preguntarse: ¿Qué se requiere para el buen funcionamiento de una economía que proporciona los servicios públicos necesarios de acuerdo a lo que cree la gente? Smith argumentó que una sana economía política debe tener “dos objetivos claros”: primero, proporcionar un ingreso abundante para la subsistencia de las personas, o crear las condiciones para que la gente pueda generar dichos ingresos o subsistencia por sí misma; y en segundo lugar, dar al Estado un ingreso suficiente para los servicios públicos. En una buena economía, lo segundo es un objetivo tan importante como el primero.
Finalmente, la necesidad de reformas económicas no ha sido satisfecha porque está mezclada con la necesidad de una política de austeridad. La discusión de los tipos de reformas que son necesarias está obstaculizada, en lugar de promovida, por una falta de distinción entre reformas para solucionar malos arreglos administrativos (personas evadiendo impuestos, favoritismo gubernamental, bancos exentos de la disciplina necesaria, o la preservación de un sistema antiguo de jubilación) y la austeridad leonina de despiadados recortes en servicios públicos y seguridad social básica. Los supuestos requisitos de disciplina financiera tienden a amalgamar las dos, a pesar de que cualquier análisis de la justicia social entendería las reformas necesarias de una forma totalmente diferente a los drásticos recortes en servicios públicos importantes. Incluso si esa distinción se ha perdido en el pensamiento financiero básico, hay oportunidades para el razonamiento público adecuado, con el “gobierno de debate”.
Europa ha sido extraordinariamente importante para el mundo que ha aprendido mucho de ella. Puede mantener su relevancia si limpia su casa, económica, política y socialmente. El primer paso es entender con claridad los retos de política que Europa enfrenta hoy en día. No hacerlo tendrá repercusiones mucho más allá de las fronteras de Europa.
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